Reynaldo Peguero
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Introducción y antecedentes
Todo parece indicar que las decisiones ya han sido tomadas. En consecuencia, lo más prudente desde una perspectiva política, técnica e institucional consiste en contribuir al debate público explicando, con rigor metodológico y fundamento científico, los alcances, diferencias y posibles puntos de concurrencia entre planificación estratégica, ordenamiento territorial y los planes integrales de desarrollo urbano (PIDU).
Diversos expertos consultados sostienen que los PIDU constituyen una especie de “nueva moda conceptual” mediante la cual se procura introducir en ciudades como Santiago, enfoques surgidos principalmente de experiencias de intervención a escala barrial, comunitaria o microterritorios. Estos enfoques han estado vinculados, en muchos casos, a corrientes de urbanismo regenerativo, diseño ecológico y permacultura.
El urbanismo regenerativo e inclusivo comenzó a consolidarse internacionalmente durante las últimas décadas, alcanzando una mayor difusión a partir de la década de 2020. Se trata de una evolución de los principios de la permacultura, entendida como un sistema de diseño consciente que procura imitar los patrones de funcionamiento de los ecosistemas naturales para crear asentamientos humanos sostenibles, resilientes y productivos.
Su expansión ha estado asociada a la creciente preocupación por el cambio climático, la pérdida de biodiversidad, la degradación ambiental y el aumento de las desigualdades sociales. Desde esta perspectiva, el objetivo no consiste únicamente en reducir impactos negativos, sino también en regenerar ecosistemas y fortalecer la cohesión social. Existen al menos dos premisas:
- Origen conceptual: Las bases teóricas se encuentran en la permacultura desarrollada por Bill Mollison y David Holmgren en Australia a finales de la década de 1970, complementadas posteriormente por los estudios de ecología del paisaje, metabolismo urbano y sostenibilidad territorial florecientes en Europa y Norteamérica durante las décadas de 1980 y 1990.
- Consolidación en el urbanismo: Su incorporación al campo urbano se produjo mediante los aportes de autores como Herbert Girardet, Richard Register, Timothy Beatley y Peter Newman, quienes promovieron conceptos como ciudades regenerativas, ciudades ecológicas y urbanismo resiliente. Posteriormente, diversas experiencias en España, Alemania, Francia y América Latina impulsaron metodologías de planificación urbana participativa orientadas a la regeneración ambiental y social.
Actualmente se procura introducir estos enfoques en la República Dominicana y particularmente en Santiago, no porque hayan sido agotados o superados los instrumentos de planificación estratégica y ordenamiento territorial previstos en la legislación nacional, sino porque determinados sectores consideran conveniente reinterpretarlos a la luz de estos nuevos enfoques. Sin embargo, impulsar un PIDU sin una evaluación rigurosa del desempeño de la planificación estratégica y del ordenamiento territorial existentes podría representar más un ejercicio académico o experimental que una verdadera innovación institucional orientada a resolver problemas estructurales del territorio.
Los PIDU adquirieron notoriedad en Europa a partir de la Carta de Leipzig sobre Ciudades Europeas Sostenibles aprobada en 2007 por los ministros responsables del desarrollo urbano de la Unión Europea. Este documento impulsó una visión integrada de las políticas urbanas basada en la coordinación entre desarrollo económico, cohesión social, sostenibilidad ambiental y gobernanza territorial.
Dichas orientaciones fueron resultado de una evolución intelectual iniciada desde principios de la década de 1990, cuando académicos como Patsy Healey, Manuel Castells, Jordi Borja y Peter Hall comenzaron a cuestionar los modelos tradicionales de planificación sectorial y a promover enfoques integrados, participativos y multinivel para la gestión urbana.
En la práctica, la articulación entre planificación estratégica y ordenamiento territorial constituye uno de los mayores desafíos de la gestión pública contemporánea. Numerosas investigaciones impulsadas por la CEPAL y ONU-Hábitat demuestran que los territorios más competitivos, inclusivos y resilientes son aquellos capaces de integrar adecuadamente la visión estratégica con los instrumentos de regulación territorial.
El surgimiento de los Planes Integrales de Desarrollo Urbano (PIDU) debe entenderse dentro de esta evolución conceptual. Más que representar una ruptura con los instrumentos existentes, constituyen una modalidad específica de intervención orientada a integrar componentes físicos, sociales, económicos y ambientales en ámbitos territoriales delimitados. De acuerdo con autores como Elías Zamora Acosta, Rafael Merinero Rodríguez, Eduardo Rojas y Eric S. Belsky, este tipo de instrumentos promueve procesos de gobernanza colaborativa donde la coordinación institucional, la cooperación entre actores y la participación ciudadana adquieren relevancia operativa.
En Santiago se plantea la creación de nuevas instancias institucionales, entre ellas una Mesa de Alto Nivel de Coordinación Multisectorial presidida por la Alcaldía y una Unidad Técnica de Seguimiento adscrita al CEUR. Autores como Sergio Boisier, Manuel Castells, Jordi Borja, Joan Subirats y Eduardo Rojas coinciden en que el desarrollo territorial depende fundamentalmente de la capacidad de una sociedad para construir consensos estratégicos, fortalecer sus instituciones y organizar racionalmente el territorio. Precisamente de esa tradición intelectual surgieron los modelos contemporáneos de planificación estratégica participativa.
Planificación estratégica y ordenamiento territorial: herramientas concurrentes
La planificación estratégica territorial participativa surge durante las últimas décadas del siglo XX como un proceso de concertación orientado a construir una visión compartida de futuro. Su propósito consiste en identificar prioridades, formular estrategias y movilizar actores públicos, privados, académicos y comunitarios en torno a objetivos comunes de desarrollo.
El ordenamiento territorial, por su parte, constituye una política pública de naturaleza normativa destinada a regular la ocupación, utilización y transformación del territorio. Su finalidad consiste en garantizar un uso racional del suelo, proteger recursos naturales, reducir conflictos territoriales, gestionar riesgos y orientar el crecimiento urbano y rural bajo criterios de sostenibilidad. La literatura especializada considera que ambas herramientas responden a preguntas diferentes pero complementarias:
- La planificación estratégica responde a la pregunta: ¿hacia dónde quiere avanzar la sociedad?
- El ordenamiento territorial responde a la pregunta: ¿cómo debe organizarse físicamente el territorio para alcanzar ese futuro deseado?
- Mientras la primera construye visión, acuerdos y prioridades, la segunda establece normas, regulaciones y directrices para materializar esa visión.
- Por su parte, los Planes Integrales de Desarrollo Urbano (PIDU) constituyen instrumentos de intervención focalizada sobre territorios delimitados, generalmente urbanos o periurbanos, donde se procura integrar dimensiones físicas, ambientales, económicas y sociales.
La experiencia impulsada por organismos como el BID, la CEPAL, ONU-Hábitat y el CIDEU demuestra que los PIDU representan una modalidad específica de planificación integrada. En esencia, procuran articular simultáneamente:
- Desarrollo económico local.
- Movilidad sostenible.
- Gestión ambiental.
- Adaptación climática.
- Vivienda y hábitat.
- Infraestructura urbana.
- Gestión de riesgos.
- Inclusión social.
- Gobernanza metropolitana.
En tal virtud, los PIDU podrían considerarse una interfaz operativa entre la planificación estratégica y el ordenamiento territorial, siempre que se fundamenten en evaluaciones rigurosas y no sustituyan los instrumentos existentes.
La realidad dominicana
La República Dominicana posee una superficie aproximada de 48,442 kilómetros cuadrados y una compleja estructura político-administrativa integrada por municipios, distritos municipales, secciones y parajes. Esta diversidad territorial exige elevados niveles de coordinación institucional. Diversos estudios de descentralización fiscal desarrollados por la CEPAL, el BID y organismos nacionales han señalado que la limitada transferencia efectiva de recursos a los gobiernos locales constituye uno de los principales obstáculos para la implementación de políticas territoriales sostenibles.
La Ley 166-03 estableció la transferencia del 10 % de los ingresos nacionales a los gobiernos locales. Sin embargo, numerosos análisis han demostrado que dicha meta históricamente no ha sido alcanzada en toda su magnitud, afectando las capacidades municipales para ejecutar proyectos de desarrollo y ordenamiento territorial. Como consecuencia, numerosos gobiernos locales han concentrado sus esfuerzos en los Planes Municipales de Desarrollo (PMD) establecidos por la Ley 176-07.
Paralelamente, el Viceministerio de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Regional (VIOTDR) ha venido impulsando nuevos procesos de formulación de planes de ordenamiento territorial en coordinación con organismos internacionales y entidades gubernamentales.
Sin consolidar adecuadamente los instrumentos básicos de planificación estratégica y ordenamiento territorial, la implantación de estrategias tipo PIDU podría generar superposición institucional, dispersión de recursos y dificultades de gobernanza, aun reconociendo sus potenciales aportes en materia de regeneración ambiental y sostenibilidad urbana.
El caso de Santiago de los Caballeros
Santiago constituye una de las experiencias más avanzadas de planificación territorial de la República Dominicana. El municipio dispone simultáneamente de un Plan Estratégico de Desarrollo de largo plazo, un Plan Municipal de Ordenamiento Territorial, instrumentos de gestión ambiental, programas de reducción de riesgos, iniciativas de resiliencia climática, planes de gestión de cuencas hidrográficas y mecanismos consolidados de participación ciudadana. La importancia de estos instrumentos radica en que históricamente han operado bajo una lógica de complementariedad y no de competencia institucional.
La propuesta de formular un PIDU para Santiago debió sustentarse previamente en una evaluación transparente de los nueve componentes metodológicos comúnmente utilizados en este tipo de ejercicios, así como en la publicación de sus indicadores, líneas base, metodologías y resultados. Los nueve ejes temáticos, dimensiones e indicadores serían:
- Contexto de la actuación urbanística (Diversas dimensiones de contexto).
- Ocupación del suelo (1 dimensión y 2 indicadores).
- Espacio público y habitabilidad (2 dimensiones y 9 indicadores).
- Movilidad y servicios (4 dimensiones y 8 indicadores).
- Complejidad urbana (2 dimensiones y 5 indicadores).
- Espacios verdes y biodiversidad (2 dimensiones y 5 indicadores).
- Metabolismo urbano (4 dimensiones y 13 indicadores).
- Cohesión social (3 dimensiones y 7 indicadores).
- Gestión y gobernanza (2 dimensiones y 3 indicadores).
Se supone entonces que estos nueve componentes fueron evaluados rigurosamente y que sus respectivas dimensiones permiten explicar el comportamiento territorial observado.
El Plan Estratégico Santiago 2030 ya define una visión colectiva de desarrollo, objetivos estratégicos, proyectos estructurantes e indicadores de seguimiento. Por su parte, el Plan Municipal de Ordenamiento Territorial establece las normas relativas al uso del suelo, densidades urbanas, protección ambiental, movilidad, infraestructuras y gestión de riesgos.
¿Dónde sucederá la concurrencia?
Hasta el presente, la concurrencia entre planificación estratégica y ordenamiento territorial en Santiago se ha producido cuando las aspiraciones colectivas encuentran respaldo normativo, financiero y espacial. Diversos estudios promovidos por el BID, la Fundación Rockefeller, ONU-Hábitat e IDOM indican que la concurrencia se manifiesta cuando:
- Se protege el espacio público como elemento estructurante de la ciudad.
- Se promueve una urbanización compacta y eficiente.
- Se regula la expansión de la mancha urbana.
- Se protegen cuencas hidrográficas y ecosistemas estratégicos.
- Se disminuye la segregación socioespacial.
- Se fortalece la movilidad sostenible.
- Se garantiza el acceso equitativo a equipamientos urbanos.
- Se preserva el patrimonio histórico y cultural.
- Se incorporan criterios de adaptación climática y resiliencia urbana.
- Se gestionan los riesgos sísmicos, hidrológicos y ambientales.
La concurrencia también se expresa cuando las inversiones públicas y privadas se alinean simultáneamente con la visión estratégica y con las regulaciones territoriales vigentes.
Gobernanza territorial y calidad de vida
La evidencia científica acumulada durante las últimas décadas demuestra que los territorios más exitosos son aquellos capaces de integrar gobernanza, planificación estratégica y ordenamiento territorial dentro de un mismo sistema de gestión. Lo pertinente sería relanzar la planificación estratégica y el ordenamiento territorial acorde con la ley y la Nueva Agenda Urbana de Naciones Unidas, la Carta Europea de Ordenación del Territorio y los diversos documentos de la OCDE que coinciden en señalar que el desarrollo sostenible exige la articulación permanente de las dimensiones económica, social, ambiental e institucional.
En consecuencia, la planificación estratégica, el ordenamiento territorial y los eventuales PIDU no deberían concebirse como instrumentos rivales, ni como estructuras paralelas. Deben entenderse como componentes complementarios de un mismo sistema de gobernanza territorial. Como sostenía Sergio Boisier, la planificación estratégica y el desarrollo territorial solamente adquieren legitimidad cuando se traducen en mejoras sostenibles de la calidad de vida de la población.
Desde esa perspectiva, la planificación estratégica aporta la visión; el ordenamiento territorial aporta las reglas; la gobernanza aporta la capacidad institucional; y los instrumentos integrales de intervención urbana solo tienen sentido cuando fortalecen y complementan, en lugar de sustituir, los mecanismos ya existentes de conducción del desarrollo territorial.